Permitting: che cos’è e come funzionano le autorizzazioni di un progetto energetico
Il “permitting” è l’insieme delle procedure amministrative, tecniche, ambientali e normative necessarie per ottenere le autorizzazioni che consentono di sviluppare, costruire, allacciare alla rete e, infine, gestire un progetto energetico.
Non si tratta di un unico permesso. In un progetto Utility Scale, il processo di ottenimento delle autorizzazioni può comportare decine di autorizzazioni, relazioni, consultazioni e diritti diversi relativi al terreno, all’ambiente, all’allacciamento elettrico, all’edilizia, all’acqua, al patrimonio, alle strade, all’aviazione o alla messa in servizio.
Il termine è utilizzato praticamente in tutte le infrastrutture energetiche: impianti solari fotovoltaici, parchi eolici, impianti BESS, linee elettriche, sottostazioni, centrali di generazione, progetti relativi all'idrogeno, reti, impianti industriali o progetti offshore.
Dal punto di vista dello sviluppo e degli investimenti, il processo di autorizzazione è fondamentale perché un progetto può disporre di eccellenti risorse energetiche, terreni e tecnologie e, ciononostante, non essere realizzabile se non ottiene le autorizzazioni necessarie.
Per questo motivo, investitori, banche e sviluppatori di progetti valutano il cosiddetto “permitting risk”, ovvero il rischio che un’autorizzazione subisca ritardi, sia soggetta a condizioni, sia oggetto di ricorso o venga addirittura negata.
Cosa comprende l'iter autorizzativo di un progetto energetico?
L'ambito esatto delle autorizzazioni dipende dalla tecnologia, dalla potenza, dal Paese, dall'ubicazione e dalla normativa applicabile. Non esiste un elenco universale di autorizzazioni valido per tutti i progetti. Tuttavia, nei progetti energetici su larga scala ricorrono solitamente diverse categorie di autorizzazioni.
Autorizzazioni ambientali
I progetti possono richiedere procedure di valutazione ambientale volte ad analizzare i loro possibili effetti sull'ambiente. Tali studi possono includere aspetti quali:
- Fauna e flora.
- Habitat protetti.
- Avifauna e chirotteri.
- Rumore.
- Suolo e acque.
- Paesaggio.
- Patrimonio archeologico.
- Impatti cumulativi.
- Misure preventive, correttive e compensative.
In alcuni progetti, la valutazione ambientale può diventare uno degli elementi che influenzano maggiormente la progettazione. Ad esempio, l’ubicazione delle turbine eoliche può essere modificata a causa della presenza di corridoi migratori degli uccelli, mentre un impianto fotovoltaico potrebbe dover escludere determinate aree a causa della presenza di habitat sensibili.
Permessi urbanistici e territoriali
Prima di realizzare un impianto, è necessario verificare che l’uso energetico previsto sia compatibile con la pianificazione territoriale e urbanistica del sito. A seconda della giurisdizione, potrebbero essere necessarie autorizzazioni relative alla destinazione d’uso del terreno, alla riclassificazione, alla compatibilità urbanistica, alle licenze edilizie o alle dichiarazioni di interesse pubblico. Il fatto di disporre di contratti relativi al terreno (ad esempio, un’opzione di locazione) non implica necessariamente il diritto amministrativo di costruirvi sopra.
Accesso e allacciamento alla rete elettrica
La connessione è uno degli elementi fondamentali nello sviluppo di qualsiasi progetto di generazione o stoccaggio. Il promotore deve stabilire dove e a quali condizioni l’impianto possa essere collegato alla rete elettrica. Ciò può comportare studi di capacità, richieste di accesso, studi di connessione, requisiti tecnici, garanzie finanziarie e la realizzazione di nuove infrastrutture.
Sebbene dal punto di vista giuridico l’accesso e l’allacciamento non siano sempre definiti semplicemente come “autorizzazione”, dal punto di vista dello sviluppo costituiscono una parte essenziale del processo di autorizzazione e di allacciamento alla rete. Nei grandi progetti, la disponibilità di un terreno privo di un allacciamento praticabile può avere un valore molto limitato. Per questo motivo, la capacità della rete rappresenta uno dei principali fattori selettivi nello sviluppo di nuovi impianti energetici.
Autorizzazioni edilizie e infrastrutturali
Il progetto potrebbe inoltre richiedere autorizzazioni specifiche per la realizzazione dei lavori relativi all'impianto e alle relative infrastrutture. Tra queste possono figurare:
- Sottostazioni.
- Linee di evacuazione dell’energia.
- Strade e vie di accesso.
- Incroci tra infrastrutture.
- Corsi d'acqua e aree idriche.
- Impianti elettrici.
- Fondazioni.
- Edifici ausiliari.
In molti casi, un impianto può disporre delle principali autorizzazioni alla produzione, ma non essere ancora pronto per la costruzione a causa della mancanza di un permesso relativo a una linea, una strada o un’infrastruttura ausiliaria.
Autorizzazione all'esercizio e alla messa in servizio
Il permitting non si conclude necessariamente con la costruzione. Prima dell’esercizio commerciale possono essere necessarie ispezioni, certificati, prove di conformità, autorizzazioni alla messa in tensione e permessi di esercizio. Questa fase è legata al commissioning dell’impianto e precede normalmente l’inizio dell’esercizio commerciale.
Quali sono le fasi del permitting?
Il processo di ottenimento delle autorizzazioni (permitting) si svolge solitamente in parallelo con la progettazione tecnica, gli studi ambientali, la negoziazione relativa al terreno, l’allacciamento alla rete e la strutturazione finanziaria del progetto. In sintesi, può essere suddiviso nelle seguenti fasi:
1. Screening iniziale
Prima di investire ingenti somme di capitale, il promotore valuta se esistano ostacoli evidenti che rendano il progetto irrealizzabile. Questa analisi iniziale può includere:
- Disponibilità della risorsa energetica.
- Distanza dal punto di connessione.
- Capacità di rete disponibile.
- Classificazione del suolo.
- Restrizioni ambientali.
- Aree protette.
- Servitù.
- Radar e aviazione.
- Patrimonio.
- Topografia.
- Accessibilità.
2. Sviluppo degli studi e progettazione preliminare
Se il sito supera l’analisi iniziale, inizia una fase di studi più dettagliati. Il layout può cambiare più volte man mano che emergono vincoli ambientali, fondiari, di connessione alla rete o di costruzione. In un impianto solare, per esempio, potrebbe essere necessario ridurre l’area inizialmente disponibile per rispettare corsi d’acqua, habitat, strade, linee esistenti, pendenze eccessive o distanze di sicurezza.
3. Presentazione delle domande
Una volta raggiunto un livello sufficiente di maturità tecnica, il promotore presenta le domande alle autorità competenti. La qualità della documentazione è fondamentale. Una documentazione incompleta può generare richieste di informazioni aggiuntive, comunemente note come RFI (Requests for Information), che possono allungare notevolmente i tempi.
4. Valutazione e consultazioni
Le amministrazioni esaminano la documentazione e possono richiedere pareri a diversi enti. A seconda del progetto, possono svolgersi anche procedure di consultazione pubblica e consultazioni con amministrazioni, proprietari, comuni o altre parti interessate.
5. Provvedimento e condizioni
Ottenere un’autorizzazione non significa sempre che il promotore possa realizzare liberamente il progetto originario. Le autorizzazioni possono prevedere condizioni sospensive, misure ambientali, vincoli costruttivi, programmi dei lavori, obblighi di monitoraggio o requisiti tecnici da integrare successivamente nel progetto e nel contratto EPC.
Permitting di solare, eolico e BESS: è uguale per tutte le tecnologie?
No. Il permitting varia notevolmente in base alla tecnologia e ai suoi potenziali impatti.
Permitting di un impianto solare fotovoltaico
In un progetto fotovoltaico utility-scale assumono generalmente particolare importanza:
- Uso e occupazione del suolo.
- Valutazione ambientale.
- Compatibilità con la pianificazione territoriale.
- Accesso e connessione alla rete elettrica.
- Linea di evacuazione dell’energia.
- Sottostazione.
- Permessi di costruzione.
- Patrimonio e archeologia.
- Corsi d’acqua, strade e altre servitù.
Permitting di un parco eolico
I progetti eolici comportano inoltre questioni specifiche legate all’altezza e alla posizione degli aerogeneratori. Tra gli aspetti normalmente valutati figurano avifauna, pipistrelli, rumore, effetto ombra (shadow flicker), impatto paesaggistico, radar, navigazione aerea e trasporto di componenti fuori sagoma. Nell’eolico offshore la complessità aumenta per la necessità di coordinare autorizzazioni marittime, cavi sottomarini, connessione a terra, navigazione e altri usi dello spazio marino.
Permitting di un BESS
La crescita dell’accumulo ha reso il permitting dei BESS un ambito sempre più importante dello sviluppo energetico. Un progetto di batterie può richiedere particolare attenzione a:
- Sicurezza antincendio.
- Distanze tra i container.
- Accessibilità per i servizi di emergenza.
- Rumore di HVAC, PCS e trasformatori.
- Gestione del rischio di propagazione termica.
- Drenaggio.
- Connessione alla rete.
- Normativa edilizia.
Nei progetti ibridi, come solare + BESS, parte dell’infrastruttura può essere condivisa, ma l’integrazione dell’accumulo può anche modificare l’ambito delle autorizzazioni esistenti e le condizioni di connessione.
Permitting, Ready to Build e valore di un progetto energetico
Uno dei concetti più strettamente legati al permitting è Ready to Build (RTB). Un progetto è generalmente considerato RTB quando ha raggiunto una maturità sufficiente per iniziare la costruzione: autorizzazioni essenziali, diritti sui terreni, connessione alla rete e documentazione tecnica sufficientemente avanzati.
Tuttavia, Ready to Build non è una definizione giuridica universale. In un contratto di compravendita di progetti occorre definire esattamente quali autorizzazioni, diritti, garanzie e condizioni devono sussistere affinché l’asset sia considerato RTB. Questa distinzione è molto importante sul piano finanziario. Un progetto può attraversare, indicativamente, diversi livelli di rischio:
Greenfield → Fase iniziale → Sviluppo avanzato → Autorizzato → RTB → Costruzione → COD
Man mano che il rischio di sviluppo diminuisce, il progetto tende ad acquistare valore perché aumenta la probabilità che diventi un asset operativo. Per questo alcuni sviluppatori basano il proprio modello di business sull’avvio dei progetti, sull’acquisizione dei diritti sui terreni e della connessione, sul completamento del permitting e sulla vendita prima della costruzione. Per acquirenti, fondi e istituti finanziari, la due diligence delle autorizzazioni è fondamentale. Non basta verificare l’esistenza di un provvedimento: occorre anche esaminarne la validità, gli eventuali ricorsi, le condizioni, le scadenze obbligatorie e la compatibilità con il progetto che si intende effettivamente costruire. Tutto questo incide direttamente sulla bancabilità del progetto
In che modo il permitting incide sulla redditività e sul CAPEX?
Il costo principale del permitting non è soltanto l’importo delle tasse amministrative. I ritardi possono avere un impatto economico molto maggiore a causa del cosiddetto cost of delay. Un ritardo di un anno può causare:
- Perdita dei ricavi previsti.
- Aumento dei costi di sviluppo.
- Proroga dei contratti sui terreni.
- Necessità di aggiornare gli studi.
- Variazioni dei prezzi delle apparecchiature.
- Variazioni dei tassi di interesse.
- Modifica delle condizioni di finanziamento.
- Rischio per le date concordate in un PPA.
- Scadenza di determinate autorizzazioni o diritti.
Per questo, due progetti con la stessa potenza e tecnologia possono avere valutazioni molto diverse se uno è in una fase avanzata del permitting e l’altro presenta ancora un elevato rischio amministrativo. L’avanzamento delle autorizzazioni influisce anche sulla precisione del budget. Nelle prime fasi, il CAPEX si basa su numerose ipotesi. Man mano che il permitting viene completato, diventano più chiari il layout definitivo, le misure ambientali, le infrastrutture di evacuazione dell’energia, le opere aggiuntive e le condizioni imposte dalle autorità. Ciò consente di ridurre l’incertezza e migliorare il modello finanziario prima della FID (Final Investment Decision).
Permitting delle energie rinnovabili nell’Unione europea
La durata delle procedure autorizzative è diventata una questione strategica per lo sviluppo energetico europeo. La Commissione europea riconosce che le lunghe procedure amministrative possono ostacolare la diffusione di nuova capacità rinnovabile. La Commissione europea ha promosso diverse misure per semplificare e accelerare il permitting delle rinnovabili, delle reti e delle relative infrastrutture.
Una delle principali riforme è contenuta nella Direttiva (UE) 2023/2413, nota come RED III. La Direttiva istituisce, tra le altre misure, le cosiddette zone di accelerazione per le energie rinnovabili. Per i progetti rinnovabili situati in queste zone, la procedura di rilascio delle autorizzazioni non dovrebbe generalmente superare i 12 mesi; al di fuori di esse il limite generale è di due anni, fatte salve regole ed eccezioni specifiche a seconda del tipo di progetto. Per i progetti rinnovabili offshore si applicano tempi diversi.
La RED III introduce inoltre procedure specifiche più rapide per determinati interventi, tra cui il repowering, gli impianti di minori dimensioni, l’accumulo in co-locazione e alcune apparecchiature solari. La normativa europea non elimina le valutazioni ambientali né l’obbligo di rispettare le prescrizioni applicabili. L’obiettivo è rendere i processi più prevedibili, coordinati e rapidi, soprattutto attraverso la pianificazione preventiva, la digitalizzazione, gli sportelli unici e le zone individuate in anticipo.
Lo stesso principio si applica ad alcune infrastrutture energetiche strategiche. La Commissione europea prevede procedure coordinate di permitting per i Progetti di interesse comune (PCI) e i Progetti di interesse reciproco (PMI), in cui il coordinamento tra autorità, gli studi ambientali e la partecipazione pubblica costituiscono elementi centrali del processo. Di conseguenza, il permitting energetico non va inteso semplicemente come burocrazia preliminare alla costruzione. È una fase di ingegneria, valutazione dei rischi e sviluppo che determina cosa si può costruire, dove, a quali condizioni, entro quali tempi e con quale grado di certezza si può finanziare il progetto.